Об истории принятия Закона о свободе совести

М.И. Одинцов


 


Об истории принятия Закона о свободе совести


 


Начальный этап формирования собственно российской (в рамках РСФСР, затем Российской Федерации) государственной вероисповедной политики пришёл­ся на тот момент политической истории Советского Союза, когда с нара­стающей быстротой формировались два разнонаправленных процесса: центростремительный и центробежный. В середине 80-х годов XX столетия все – и власть, и нарождавшаяся оппозиция, отчётливо осознавали, что «просыпающееся» общество и, прежде всего, огромная его верующая часть, заставит привести в реальное соответствие с её потребностями параметры всех видов религиозных объединений. С точки зрения разрешения данной проблемы политическими средствами это означало, что в выигрыше окажутся те политические силы, которые, во-первых, быстрее осознают значимость «религиозного вопроса» в новых условиях и, во-вторых, точнее сформулируют и предложат практические механизмы удовлетворения религиозных потребностей верующих граждан.


Как только 1 октября 1990 г. был принят союзный закон «О свободе совести и религиозных организациях», оказавшийся первым и последним законом о свободе совести за всё время существования союзного государства, Верховный совет РСФСР вдогонку, не проводя достаточно глубокого и всестороннего обсуждения, 25 октября 1990 г. принимает закон «О сво­боде вероисповеданий». Одновременно были признаны утратившими силу основные правовые акты вероисповедной политики СССР и РСФСР – Декрет СНК РСФСР от 23 января 1918 г. «Об отделении церкви от государства» и Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 8 апреля 1929 г. «О религиозных объединениях».


Закон РСФСР «О свободе вероисповеданий», завершавший этот этап, стал законом аконфессионального государства. Об этом, в частности, свидетельствует его статья 10, устанавливавшая, что «государство в вопросах свободы вероисповеданий и убеждений нейтрально, то есть не становится на сторону какой-либо религии или мировоззрения».


Безусловно, положительными чертами принятого республиканского  закона являлись:


·              снятие всех неоправданных ограничений на культовую деятельность религиозных объединений


·              упрощение  процедуры их регистрации


·              создание условий для деятельности самых различных видов религиозных объединений


·              снятие запрещений на их социальную, производственно-хозяйственную и иную внекультовую деятельность


·              признание  за религиозными объединениями прав юридического лица и прав собственности


·              распространение норм трудового законодательства, социального обеспечения и социального страхования на граждан, включая служителей культа, работающих в религиозных организациях.


И в тоже время, вряд ли есть основание говорить о каком-то «принципиальном» отличии закона от аналогичных актов, изданных в период становления светского государства в России, начиная с февраля 1917 г. Закон следует рассматривать именно как продолжение формирования правовой базы светского государства.


Законодатель, используя устаревший термин «вероисповедание», лишь внёс путаницу. Непонятно, о чём идёт речь – о праве гражданина на свободный выбор той или иной ре­лигии (вероисповедания) или о свободе деятельности религиозных ор­ганизаций (конфессий, вероисповеданий) как социальных институтов. Возникло и противоречие с Конституцией России, которая гарантировала гражданам «свободу совести и иные убеждения», тогда как в новом российском законе говорилось в основном о «свободе вероисповеданий» и непонятно почему только «о свободе атеистических убеждений».


В Законе отсутствовало также признание религиозных организаций (конфессий) в качестве социальных институтов, субъектов публично­-правовых отношений. Введение же термина «религиозное объединение», под кото­рым понимались как объединения граждан в количестве от 10 человек, так и многомиллионные религиозные организации (церкви, конфес­сии), по логике законодателя, во всём равные, по существу означало,  что разработчики закона в концептуальном подходе к разрешению религиозного вопроса остались на уровне 30-х гг.


Непродуманным явился и отказ от нормы, определявшей поря­док и условия формирования местных религиозных обществ, их права и обязанности. В результате закон вроде бы и защищал права граждан, образующих религиозные объединения, но фактически отдавал их на откуп церковно-административным органам конфессий, делает их без­защитными перед имущественными, финансовыми, организационными и прочими притязаниями последних.


Не были учтены и этноконфессиональные различия субъектов Российской Федерации: не упоминалось об их полномочиях во взаимоотношениях с религиозными организациями. Хотя именно на этом уровне и проявляется специфика государственно-церковных отношений в её «православном», «исламском» или «поликонфессиональном» виде.


Чрезмерная «централизация» закона в ущерб властным полномочиям субъектов Федерации объективно создавала усло­вия для возможного противостояния между ними и центром. Добавим, что и местные органы власти (органы местного самоуправления) оказались выключенными из сферы взаимодействия с религиозными организациями.


Неоправданной новацией стала и часть 1 статьи 8 Закона «О свободе вероисповеданий», говорившая о том, что: «На территории РСФСР не могут учреждаться исполнитель­ные и распорядительные органы государственной власти и государ­ственные должности, специально предназначенные для решения вопросов, связанных с реализацией права граждан на свободу вероисповеда­ния».


Опираясь на эту норму, властные структуры в центре, а вслед за ними религиозные, политические и общественные организации стали пропагандировать и отстаивать тезис о необходимости полной отстранённости госу­дарства и органов местного самоуправления от осуществления ими ка­кого бы то ни было контроля за деятельностью религиозных объеди­нений. Такое «добросовестное заблуждение» основывалось на не вполне правильном понимании свободы совести как проблемы, исключительно от­носящейся к сфере личных (частных) прав и свобод человека и гражданина. При этом не учитывалось, что, объединяясь, граждане создают новый субъект права – религиозное объединение, которое уже действует не в их частной жизни, а в сфере гражданско-правовых и пу­блично-правовых отношений, которые регулируются правовыми нормами, относящимися к неком­мерческим объединениям.


Неудачной оказалась норма статей 17, 18 закона «О свободе вероисповеданий», определяющая понятие «религиозное объединение». В него могут входить, по смыслу закона, любые виды и формы организационных структур, образуемых 10 совершеннолетними лицами, в названии которых декларируется причастность к религии. Сюда можно было отнести и различные предприятия, учреждения, организации, общественные образования, которые, имея в своём наименовании слово «религиозный», могли не иметь никакого отношения к религиозным объединениям. Однако, зарегистрировавшись как религиозное, они получали преимущества и льготы наравне с религиозными объединениями, создаваемыми верующими для совместного исповедания веры.


Отсутствовала и чётко обозначенная правовая грань между религиозными объединениями, которые пользовались правоспособностью юридического лица и теми, которые таким статусом не обладали.


Кстати, сама идея статьи 20 закона «О свободе вероисповеданий», предусматривавшая регистрацию Уставов (Положений) религиозных объединений оказалась неэффективной. В ней содержался подход, устанавливающий неравенство прав граждан на регистрацию устава своего религиозного объединения в зависимости от принадлежности или непринадлежности последнего к региональному или централизованному религиозному объединению. Одновременно эта норма была дискриминационна в отношении прав верующих граждан, которые в силу собственных устремлений не хотели пользоваться правом юридического лица и регистрировать свой устав.


Спорный характер носила статья 9 закона «О свободе вероисповеданий», допускающая преподавание вероучений, а также религиозное воспитание в государственных дошкольных и школьных заведениях. Применение данной нормы, безусловно, таило в себе опасность возникновения трений и конфликтов, связанных с многонациональностью и поликонфессиональностью общества и  неоднозначным отношением к этой идеи родителей, руководителей образовательных учреждений, педагогов.


 


Принятие Федерального закона


«О свободе совести и о религиозных объединениях»


 


Принятие Федерального Закона № 125-ФЗ от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» стало ключевым событием в формировании законодательства о свободе совести на федеральном уровне.


Собственно, работа над новым законом велась с 1993 г. В 1994-1995 гг. текст законопроекта  разрабатывался в рабочей группе Комиссии по вопросам религиозных объединений при Прави­тельстве Российской Федерации с участием представителей Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и девяти крупнейших религиозных объединений. В конце 1994 г. текст законопроекта был  доработан Рабочей группой и внесен на рассмотрение Государственно-правового управления Президента РФ. Параллельно текст законопроекта активно обсуждался в конце 1994 г. — начале 1995 г. в публичных мероприятиях, проводимых религиозными, научными и правозащитными объединениями.


В январе 1995 г. Государственно-правовое управление Президента возвратило законопроект в Рабочую группу вместе со своим Заключением. Во-первых, указывалось на то, что необходимо:


·         учитывать  общепризнанные нормы международного права в области прав человека на мировоззренческую свободу (свободу мысли, совести, религий и убеждений) и ими руководствоваться;


·         соблюдать принцип равенства всех общественных объединений (включая и религиозные) перед законом и принцип равного к ним отношения государства, его органов и органов местного самоуправления.


И, во вторых, недопустимо:


·         возлагать на религиозные объединения исполнения каких-либо функций  государственных органов и органов местного самоуправления


·         ограничивать права и возможности одних религиозных объединений в зависимости от отношения к ним других религиозных объединений (прежде всего, т.н. традиционных)


·         регулировать общественные отношения на основании  «соглашений между государством и общественными объединениями»


·         использовать моральные критерии в качестве основания принятия юридически значимых решений.


С учётом замечаний, в июле 1995 г. законопроект был внесён Правительством в Думу. Наряду с правительственным, на рассмотрение депутатов Госдумы РФ были внесены ещё три альтернативных зако­нопроекта. Созданной комиссии поручалось согласо­вать внесенные законопроекты, но сделать это было невозможно по причи­не принципиально разных подходах, содержащихся в них.


Через год, в июле 1996 г., Комитет Государственной думы по делам общественных объединений и рели­гиозных организаций вынес на обсуждение Парламен­та в первом чтении законопроект «О свободе совести и религиозных организациях (объединениях)». Объясняя причины, по которым требовалась  «замена» прежнего закона «О свободе вероисповеданий», Комитет указал на следую­щие «слабости» действовавшего на то время Закона:


·         отсутствие норм, регулировавших отношение к военной службе, регистрацию иностранных религиозных организаций и миссий;


·         ряд норм, регулирующих трудовые отношения в религиозных объединениях и социальные права верующих, существенно устарел;


·         противоречие некоторых норм Закона с принятыми позже Конституцией России и ГК РФ;


·         необходимость более детальной проработки норм, раскрывающих принцип отделения церкви от государства;


·         необходимость уточнения нормы, касающиеся принципа и порядка ре­гистрации религиозных объединений.


Вокруг этих тем сосредоточились выступления депутатов и представителей религиозных организаций. Итоговое голосование показало, что «за» проект проголосовало — 347 человек, «против» — 3 человека и воздержалось — 2 человека. В ходе чтения, а также и в последующем поступило свыше 400 поправок от депутатов Госдумы и Совета Федерации РФ, от законодательных собраний субъектов Российской Федерации. Откликнулись на обсуждение и религиозные объединения, представители которых не приглашались в заседание Госдумы. По их мнению, следовало сохранить и развить присутствовавшие в законе «О свободе вероисповеданий» (1990 г.) демократические нормы и не допустить отката к дискриминационному законодательству, разделяющему  граждан и создаваемые ими религиозные организации по тем или иным основаниям.


14 ноября 1996 г. ход работы над проектом  федерального закона о внесении изменений и дополнений в закон «О свободе совести и религиозных организациях (объединениях)» обсуждался на заседании Совета по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте РФ. В качестве не нашедших единой поддержки были названы такие вопросы, как:


·          открытие представительств иностранных религиозных организаций;


·          создание специализированного госоргана по делам религий;


·          преподавание в школе религиозно-образовательных дисциплин;


·          вопросы возвращения «церковной» собственности


По итогам обсуждения ГПУ Президента было поручено завершить работу над проектом. В Госдуме РФ на второе чтение (18 июня 1997 г.) был вынесен текст законопроекта, который  принципиально отличался от текста, принятого в первом чтении. По существу полновесное обсуждение нового текста не только не состоялось, но и не предполагалось. В течение 20 минут законопроект был принят. В третьем же чтении, состоявшемся 23 июня, документ был принят за три минуты.


Широкое общественное несогласие с вновь принятым Законом заставило заинтересованные стороны пойти на переговоры и искать компромиссы. Этому способствовал и отказ Президента Российской Федерации подписать закон в принятом виде. В обращении к гражданам России он объяснил своё решение тем, что «многие положения закона ущемляют конституционные права и свободы человека и гражданина, устанавливают неравенство различных конфессий, противоречат принятым Россией  международным обязательствам». 24 июля было обнародовано послание Б.Н. Ельцина депутатам обеих палат Федерального Собрания, в котором указывались конкретные статьи действующих законодательных актов, в том числе 16 статей Конституции Российской Федерации, в противоречии с которыми вступали нормы принятого  Госдумой РФ закона.


В Администрации Президента РФ начались длительные и сложные переговоры с представителями различных религиозных объединений. Созданная для доработки текста закона Рабочая группа из членов Совета по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте РФ провела четыре заседания, по результатам которых было внесено 37 согласованных изменений в 14 статей закона. Одновременно в Минюсте России проводились двусторонние консультации с представителями конфессий.


16 сентября 1997 г. в «Российской газете» был опубликован проект редакции закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», предложенный Б.Н. Ельциным. Он обсуждался в профильном комитете Госдумы РФ и после доработке 19 сентября 1997 г. был вынесён на новое обсуждение в пленарное заседание. В ходе обсуждения отдельные депутаты вновь призвали не спешить с принятием закона, учитывая тот факт, что по-прежнему ряд религиозных объединений возражали против формулировки некоторых норм законопроекта, да и не могли, ввиду краткости времени, ознакомиться с текстом и осмыслить его новую редакцию.


Действительно, возникшая в парламенте полемика очень чётко показала, что, несмотря на все улучшения законопроекта, ряд изначально присущих ему принципиальных расхождений с национальным и международным законодательством о свободе совести, религий и убеждений остались нетронутыми. Среди них:


·         жёсткая направленность против «нетрадиционных религий»;


·         нарушение принципа равенства человека и гражданина независимо от отношения к религии и правового равенства религиозных объединений;


·         подмена интересов верующего человека и гражданина интересами конфессиональной корпорации;


·         сведение «свободы совести» к «свободе вероисповедания» и тем самым игнорирование прав и интересов человека и гражданина, имеющих нерелигиозные мировоззренческие убеждения;


·         подмена научно-правового подхода при разработке законодательства о свободе совести с опорой на достижения светского религиоведения конфессионально-богословскими представлениями и ориентирование на них как на «истину в последней инстанции».


И всё же Дума подавляющим большинством голосов проголосовала за Федеральный за­кон «О свободе совести и о религиозных объединениях». 24 сентября закон был одобрен Советом Федерации, а 26 сентября — подписан Прези­дентом, и вступил в силу 1 октября 1997 г. после официального опубликования.


 


Развитие ситуации после принятия Закона


«О свободе совести и о религиозных объединениях»


 


Год 1998-й стал вехой в развитии международного уровня  российского законодательства о свободе совести, прежде всего, посредством инкорпорации международных норм в национальное законодательство о свободе совести.


Вступление России в Совет Европы (СЕ) и ратификация ею Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод означало, что, согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, заложенные в документах СЕ принципы и нормы международного права, в том числе и по вопросам свободы совести, становятся составной частью российской правовой системы. Всё это повлекло за собой:


·         расширение перечня гарантированных прав и свобод для российских граждан и иных лиц, законно находящихся на её территории;


·         усиление роли и ответственности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в обеспечении прав и свобод человека и гражданина;


·         необходимость приведения в соответствие с европейскими стандартами в области свободы совести норм и положений национального законодательства;


·         возникновение возможности защиты россиянами своих нарушенных прав в международном судебном органе – Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ).


В рамках данного этапа продолжалось развитие конфессионального пространства России. Определённый отпечаток на его характер наложил комментируемый Закон, предусматривавший проведение перерегистрации всех религиозных объединений к декабрю 1999 г. Заведомо было очевидным, что отведённый на перерегистрацию срок  является слишком коротким. Если  на момент принятия Закона в России в Государственном реестре значилось 16017 объединений, то на первое января 2000 г. прошли перерегистрацию 5200 религиозных организаций – т.е. лишь около 33%. В ряде субъектов (Республики Чувашия, Мордовия, Воронежская область) органы юстиции начали направлять в суды исковые заявления о ликвидации не прошедших перерегистрацию религиозных объединений, что вызвало очередную напряжённость между государственными органами и религиозными организациями во всей России. Более взвешенную позицию заняла Государственная Дума РФ, принявшая решение о продлении сроков перерегистрации до 31 декабря 2000 г.


В ходе перерегистрации выявилось еще несколько обстоятельств, которые осложняли этот процесс. Речь идёт, во-первых, о требовании предоставления сведений о 15-летнем сроке деятельности религиозных объединений на конкретной территории. В результате многие религиозные организации лишились своего юридического статуса, которым они были наделены по закону «О свободе вероисповеданий» (1990 г.). Во-вторых, органы юстиции отказывали в перерегистрации местных религиозных организаций со ссылкой на то, что централизованная организация, давшая ей подтверждение о вхождении в свой состав, сама ещё не прошла перерегистрацию.


Вся совокупность проблем по данным вопросам рассматривалась по иску граждан о проверке конституционности абзацев 3 и 4 пункта 3 статьи 27 Федерального закона № 125-ФЗ от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» в Конституционном суде Российской Федерации. В Постановлении Конституционного суда от 23.11.1999 г. № 16-П суд установил, что религиозные организации, учреждённые до вступления этого федерального закона в силу, а также местные религиозные организации, входящие в структуру централизованной религиозной организации, пользуются правами юридического лица в полном объёме, без подтверждения 15-летнего срока существования на соответствующей территории.


Обобщая ситуацию, сложившуюся в России в период после вступления в силу закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», следует отметить:


во-первых, невозможно отрицать масштабов достигнутого в раскрепощении человека (гражданина) в области мировоззренческих свобод;


 во-вторых, преодоление тяжкого наследия партийно-советского запретительства в этой сфере состоялось.


Сегодня в России зарегистрировано религиозных объединений больше, чем во всём СССР в канун его распада; поражает религиозное разнообразие – более 60-ти различных направлений, практически представлена вся мировая религиозная палитра. В правовом режиме действуют такие виды религиозных объединений, как монастыри, миссии, братства, учреждения религиозного образования и управления. Сформировано новое российское законодательство о свободе совести, которое в своих базовых ценностных установках соответствует европейским стандартам


Необходимо также отметить следующие достижения:


·        религиозные организации, как непосредственно, так и через создаваемые ими общественные объединения, широко и активно представлены в гражданском сообществе;


·        значима их роль в благотворительных и культурно-просветительных сферах, в средствах массовой информации; заметны они в пенитенциарных учреждениях, в армии и в здравоохранении;


·        в отличие от прошлого, государство публично признаёт важность своей обращённости и открытости к религиозным объединениям, поскольку такая открытость транслируется в такие чувствительные сферы общества: национальная, культурная, межконфессиональная, и все вместе являются одним из важнейших условий, как  социальной стабильности, так и модернизации общества


·        самым серьезным образом изменились права и возможности религиозных организаций в сфере образования, обучения и воспитания своих последователей.


Вместе с тем нельзя не видеть и нарастающих проблем в части реализации вероисповедной политики государства, в правоприменительной практике законодательства о свободе совести. Впервые в современной российской истории стал очевидным диссонанс в оценках ситуации с правами человека в области мировоззренческих свобод между органами государственной власти и гражданским обществом. Если первые расценивают её исключительно позитивно; то второе настроено более сдержанно, высказывая недовольство и сомнения в отношении общего курса светского государства в сфере свободы совести.


Представляется, что и само государство «подустало» в поисках форм и средств демократического разрешения «религиозного вопроса», которое, естественно, сопровождается трудностями, требует политического мужества, напряжения воли и научного видения, каждодневного упорного труда и постоянного внимания к духовному самочувствию различных мировоззренческих групп граждан. Российское государство до сих пор так и не имеет целостной научно обоснованной концептуальной модели своей политики в сфере свободы совести


Одновременно в религиозном сообществе всё более углубляется водораздел между т.н. «традиционными» и «нетрадиционными» религиозными организациями; и к тому же всё откровеннее звучат нотки разочарования относительно несбывшихся ожиданий начала 90-х годов, скептицизма по поводу ближайшего будущего и даже мотивы «грядущих гонений и преследований».


Именно поэтому, как представляется, и государству, и обществу не избежать новых преобразований в  рамках обеспечения свободы мысли, совести, религий и убеждений. Ситуация, на наш взгляд, такова, что это является насущной необходимостью, опирающейся на объективные и субъективные факторы состояния российского общества. В связи с этим, очень важно критически отнестись к состоявшемуся опыту (положительному и отрицательному) прошедших периодов, чтобы Россия поступательно продвигалась навстречу общепризнанным международным принципам и нормам в этой сфере, и не допустить дрейфа к временам клерикального или атеистического государства.


Однако, учитывая реальную политическую ситуацию в России, трудно ожидать со стороны государства каких-либо решительных шагов в части изменения профильного закона «О свободе совести и о религиозных объединениях». В связи с этим встаёт задача максимально точного исполнения содержащихся в нём норм и положений, отражающих конституционные принципы права человека (гражданина) на свободу совести и законодательного регулирования деятельности религиозных объединений.


Надеемся, что этому будет способствовать предлагаемый вниманию заинтересованного читателя Комментарий, подготовленный коллективом авторов, имеющих солидный  теоретический и практический опыт.