Правовые основы взаимодействия органов прокуратуры с государством и гражданским обществом по обеспечению законности в сфере свободы совести и вероисповедания

А.Г. Залужный
(г.   Москва)

Правовые основы взаимодействия органов прокуратуры с государством и гражданским обществом по обеспечению законности в сфере свободы совести и вероисповедания

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 30 июня 2003 г.) Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности и других правоохранительных органов. Реализация прокуратурой полномочий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью – одно из важнейших направлений в работе органов прокуратуры и должна строиться в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в котором, по мнению исследователей, целесообразно предусмотреть по данному вопросу отдельную главу  , и Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Правовой статус прокуратуры предопределяет и ее роль как организатора взаимодействия правоохранительных органов не только в борьбе с преступностью, но и в обеспечении совместно с контролирующими органами единообразного исполнения законодательства Российской Федерации на всей ее территории. Более того, осуществляя координационную деятельность правоохранительных органов, прокуратура в известной мере обеспечивает взаимодействие органов представительной и исполнительной власти  .

В научном плане проблема взаимодействия разработана еще недостаточно и рассматривается обычно в рамках координационной деятельности прокуратуры. В отношении правоохранительных органов такая связь, безусловно, существует, более того, отлаженная система координации – гарант полного взаимодействия правоохранительных органов.

Можно также говорить о взаимодействии в процессе координационной деятельности прокуратуры и с некоторыми другими органами, выполняющими определенные правоохранительные функции. В частности, Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью прямо предусматривается взаимодействие правоохранительных органов с судами и органами юстиции в рамках координации. При этом для поддержания законности в сфере отношений государства и религиозных объединений представляется перспективным взаимодействие прокуратуры и суда, основанное на «расширении практики заявления прокурорами исков в интересах неопределенного круга лиц», что, с одной стороны, имеет большую общественную значимость, а с другой – требует от прокуроров тщательной подготовки и серьезных обоснований  .

Конкретные формы взаимодействия с судами и органами юстиции в рамках координации, в частности, включают:

– взаимное информирование по вопросам, относящимся к предмету взаимодействия;

– использование данных судебной статистики и материалов судебной практики;

– подготовку совместных предложений по разработке законопроектов;

– проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов;

– обсуждение предложений о подготовке указаний, совместных информационных писем, справок, обзоров вышестоящими правоохранительными органами  .

 

Правовой основой взаимодействия органов прокуратуры с органами юстиции выступает также предоставленное им ст. 14 Закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» право вносить в суд представление о ликвидации религиозной организации либо о запрете деятельности религиозной организации или религиозной группы.

Под взаимодействием понимается «совместная деятельность правоохранительных и иных государственных органов без постоянно действующего организационного центра и нормативно регламентированных полномочий и статуса участников по обеспечению и реализации своих функциональных обязанностей»  . Целесообразно включить в рассматриваемый процесс и некоторые формы сотрудничества органов прокуратуры с негосударственными организациями.

К предмету взаимодействия можно отнести правовую регламентацию совместной деятельности органов прокуратуры с государственными органами (в первую очередь правоохранительными), общественными и иными организациями по обеспечению законности в сфере отношений государства и религиозных объединений и межконфессиональных отношений.

Повседневная форма координации и взаимодействия – оперативный обмен текущей информацией, положительным опытом, подготовка аналитических обзоров, информационных писем, приказов, указаний, инструкций и распоряжений руководителей федеральных правоохранительных органов, а также субъектов Федерации. В работе правоохранительных органов практикуется совместное обобщение практики по отдельным направлениям деятельности, что позволяет глубже разобраться в состоянии законности и работы по ее укреплению, установить недостатки и их причины, более точно скорректировать дальнейшие усилия, внести конкретные предложения главам администраций, другим компетентным структурам  .

В процессе координации осуществляется взаимодействие прокуратуры и других правоохранительных органов с органами исполнительной власти. Кроме того, руководители и представители органов местного самоуправления могут приглашаться на координационные совещания правоохранительных органов, участвовать в обсуждении вопросов. Такое взаимодействие прежде всего связано с разработкой и выполнением комплексных региональных программ борьбы с преступностью. При этом прокуратура выполняет роль организатора выработки совместных решений и системы контроля за их исполнением, она не только участвует в выработке, но и непосредственно исполняет принятые решения  .

Важным условием успешного решения задач по поддержанию законности и правопорядка являются согласованные действия всех заинтересованных органов. Здесь встает вопрос о роли контролирующих органов и иных ведомств в процессе взаимодействия правоохранительных органов. В связи с тем, что «взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране»  и в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (п. 7 ч. 3) представители органов контроля и других государственных органов могут привлекаться для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационных совещаниях, и участия в их работе.

С их участием разрабатываются, обсуждаются и намечаются совместные мероприятия, в выполнении которых они принимают участие. При взаимодействии прокуратуры, иных правоохранительных органов с контролирующими органами для последних, как правило, не обязательны координационные решения, если они не приняли их к исполнению в соответствующей части. Однако на координационных совещаниях представители контролирующих органов принимают участие и в выработке соответствующих совместных решений, которые становятся обязательными для исполнения после их подписания руководителями указанных органов. Следовательно, помимо ведомственного контроля за исполнением подобных решений, будет осуществляться общий контроль исполнения принятого на координационном совещании решения, возложенный на прокуратуру  .

В связи с тем что, как уже отмечалось, орган, принявший решение о государственной регистрации религиозной организации, осуществляет контроль за соблюдением ею устава относительно целей и порядка ее деятельности, прокуратура в рамках ее надзорной деятельности взаимодействует с органами Минюста России путем согласования проводимых мер, в том числе на основе заключаемых соглашений.

Так, действует соглашение от 25 марта 1998 г. № 18 «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений» в целях усиления влияния на нормотворческую деятельность и правоприменительную практику органов власти, общественных и религиозных объединений и установления взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Минюста России.

В частности, предусмотрены согласованные мероприятия по предупреждению и пресечению незаконной деятельности общественных и религиозных объединений, направленной на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Для этого:

а) Министерство юстиции формирует межведомственный банк данных о правонарушениях, совершаемых общественными и религиозными объединениями и их должностными лицами;

б)  Стороны обмениваются материалами о злостных нарушениях законодательства общественными объединениями для постановки в предусмотренном порядке вопросов о приостановлении или прекращении их деятельности;

в) Генеральная прокуратура (каждое полугодие) информирует Министерство юстиции о мерах реагирования по поступающим из министерства материалам о незаконных правовых актах и действиях общественных и религиозных объединений.

На совместных заседаниях коллегий систематически обсуждаются результаты взаимодействия на указанных направлениях деятельности.

Разрабатываются совместные предложения по совершенствованию законодательства о государственном надзоре и контроле за нормотворческой и правоприменительной практикой федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации, общественных и религиозных объединений.

Поскольку «реалии сегодняшнего дня требуют более полного раскрытия правозащитного потенциала прокуратуры», – это находит выражение в надзорной и иных ее функциях  . Так, В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 8 июля 1998 г. № 45 «О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей»  отмечается, что идет активный процесс совершенствования законодательства об общественных организациях граждан. Это требует от органов прокуратуры кардинально новых подходов к совершенствованию общественных связей.

Так, указанием от 17 декабря 2002 г. «Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями»  , Генеральным прокурором РФ в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, использования для этого потенциала российских и международных правозащитных и иных общественных организаций, предложено:

– тщательно, полно и объективно проверять сведения, поступившие из правозащитных и иных общественных организаций, о ставших им известными противоправных актах органов государственной власти и управления, неправомерных действиях должностных лиц, ограничивающих права и свободы человека и гражданина в рассматриваемой сфере;

– рассматривать обращения руководителей этих организаций в защиту общественных интересов или прав конкретного гражданина в порядке и сроки, установленные Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема заявителей в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации;

– при необходимости принимать участие в мероприятиях правозащитных организаций, информировать их о работе прокуратуры по надзору за соблюдением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.

 

В дополнение к вышеперечисленному прокурорам представляется целесообразным вносить рекомендации по укреплению правопорядка, в том числе, в некоммерческие организации и способствовать своей работой формированию правового сознания и правовой культуры населения.

Практика показывает, что хорошо зарекомендовали себя и другие формы взаимодействия с общественными организациями, – как, например:

– «привлечение на постоянной основе общественных помощников прокурора;

– организация телефонных «горячих линий» и совместных дежурств в общественных приемных;

– привлечения на общественных началах в качестве специалистов и экспертов сотрудников общественных организаций»  .

В связи с расширением взаимодействия прокуратуры с общественными и иными организациями по обеспечению законности в сфере отношений государства и религиозных объединений и межконфессиональных отношений встает вопрос о том, чтобы это взаимодействие соответствовало законодательству Российской Федерации и требованиям Генерального прокурора РФ.

По мнению специалистов, прокуратура, в первую очередь, «выступает в роли контролирующего органа», а органы управления и руководители объединений граждан «в роли контролируемого». Иные же формы взаимодействия присущи тогда, когда специально созданными объединениями граждан и органами прокуратуры решаются «одни и те же задачи по вопросам укрепления законности и правопорядка, защиты прав граждан»  .

В этой связи участники проведенного в мае 2004 г. по инициативе НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ «круглого стола», посвященного совершенствованию взаимодействия общественных, правозащитных организаций и органов прокуратуры в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина, были едины в важности для прокуроров «тщательно, полно и объективно проверять сведения, поступившие из правозащитных организаций и иных общественных организаций, о ставших им известными незаконных актах органов государственной власти и управления, неправомерных действиях должностных лиц, ограничивающих права и свободы человека и гражданина»  .

Однако, например, в пособии «Противодействие экстремистской деятельности: основные направления, криминологические проблемы, правовые основы»  опубликованы соглашения о взаимодействии прокуратуры Курской области с некоторыми общественными организациями.

В то же время согласно ст. 38 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законов общественными объединениями.

А указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. «Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями» такая форма взаимодействия не предусмотрена.

Следовательно, с учетом того, что взаимодействие органов прокуратуры с общественными и иными организациями имеет целью обеспечения законности в той или иной сфере общественных отношений и должно строиться на основе строгого соблюдения федерального законодательства, заключение прокуратурой Курской области соглашений с рядом общественных организаций, как представляется, не соответствует Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации»; Федеральному закону «Об общественных объединениях» и указанию Генерального прокурора РФ «Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями». Таким образом, для решения названных вопросов сегодня имеется достаточная правовая база, разработаны соответствующие методики, накоплен определенный положительный опыт.

Однако есть и серьезные нерешенные проблемы. В частности, изучение докладов прокуроров субъектов РФ о состоянии законности и правопорядка, работа в регионах показывают, что органы прокуратуры не в достаточной мере владеют информацией о нарушениях законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, о противодействии экстремистской деятельно сти.

В связи с этим в первую очередь необходимо обеспечить тесное взаимодействие прокуратур субъектов Федерации с руководящими органами этих субъектов. Сегодня в администрации каждого субъекта Федерации в том или ином виде (комитеты, отделы, советники) имеется подразделение, осуществляющее взаимодействие с религиозными объединениями. Оно располагает (должно располагать) данными о нарушениях законодательства, которые поступают к нему в виде обращений общественных и религиозных организаций или их руководителей, писем и личных обращений граждан, наконец, в виде докладов или оперативной информации соответствующих работников органов местного самоуправления.

Как показывает практика, систематический анализ материалов, имеющихся в администрациях субъектов Федерации, дает возможность объективно оценивать не только состояние законности в рассматриваемой сфере, но и полноту и достоверность информации о нарушениях законодательства о сво боде совести и о религиозных объединениях, а также о противодействии экстремистской деятельности, поступающей из районных (городских) прокуратур.

Важной формой взаимодействия органов прокуратуры и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления является участие работников прокуратуры, ответственных за надзор за соблюдением законодательства о свободе совести, религиозных объединениях и о противодействии экстремистской деятельности, в работе служебных совещаний, учебных семинаров, научно-практических конференций, заседаний экспертных советов, проводимых по инициативе органов власти. В связи с тем что названные направления работы возглавляют в субъектах Федерации, как правило, опытные квалифицированные специалисты, сотрудничество с ними, безусловно, поможет прокурорским работникам в решении стоящих перед ними задач и приобретении необходимых знаний и опыта.

Так, в Волгоградской области сложилась многолетняя практика совместной работы органов государственной власти и правоохранительных органов по решению проблем в сфере отношений государства и религиозных объединений, включая законодательное регулирование вопросов реализации в субъекте федерального законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях и совместное участие в подготовке специалистов по рассматриваемым проблемам.

Важное направление взаимодействия органов прокуратуры с другими заинтересованными органами в процессе обеспечения соблюдения законодательства о свободе совести, религиозных объединениях и противодействии экстремистской деятельности – преодоление разобщенности действий по выявлению и пресечению деятельности религиозных групп, нарушающих законодательство РФ, не информирующих органы местного самоуправления о намерении создать религиозную организацию и, как правило, не имеющих такого намерения. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» (ст. 4) органы местного самоуправления также являются субъектом противодействия экстремистской деятельности и участвуют в противодействии ей в пределах своей компетенции.

Поселковая, сельская, районная и городская администрации в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан наделены полномочиями, в соответствии с которыми они обеспечивают на своих территориях соблюдение законов, актов вышестоящих органов государственной власти и управления, охрану прав и свобод граждан, а также осуществляют контроль за соблюдением решений выборных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления (районная и городская администрации) в соответствии с требованиями Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (ст. 65 и п. 11 ст. 76), как уже отмечалось, содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе.

Деятельность названных органов местного самоуправления по рассматриваемому вопросу в первую очередь должна быть направлена на профилактику нарушений религиозными объединениями законодательства Российской Федерации, своевременное информирование органов прокуратуры о ставших им известными нарушениях закона.

Профилактические меры по предупреждению экстремистской деятельности религиозных объединений, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствовавших осуществлению экстремистской деятельности, – одно из основных направлений противодействия экстремистской деятельности на религиозной почве. В целях противодействия экстремистской деятельности (ст. 5 Закона) органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны в приоритетном порядке осуществлять профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности.

Органы местного самоуправления располагают широкими возможностями для обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан в рассматриваемой сфере. Так, Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (п.   8 ст.   54) прямо обязывает поселковую, сельскую администрацию оказывать содействие органам милиции в осуществлении их функций.

В свою очередь, ст.   3 Закона РФ «О милиции» от 18   апреля 1991   г. (в ред. от 23   декабря 2003   г.) предписывает решать стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка, одной из задач которых, по мнению специалистов, должно быть «оказание в пределах своей компетенции помощи гражданам и администрации предприятий, учреждений, организаций в осуществлении их законных прав и интересов»  .

В развитие конституционных норм, согласно которым органы местного самоуправления «самостоятельно… осуществляют охрану общественного порядка» (ст. 132 Конституции РФ), п. 8 ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. к вопросам местного значения относит охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Полная реализация этих положений произойдет после вступления в силу в полном объеме ст. 15  Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., п. 8 ч. 1 которой к вопросам местного значения муниципального района относит организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией  . В этой связи, как представляется, не должен быть забыт и опыт, приобретенный в процессе деятельности добровольных народных дружин  .

Согласно ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Поэтому ключевым звеном организации взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления при осуществлении прокуратурой ее функций должна стать реализация требований федерального законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, о свободе совести и религиозных объединениях и о противодействии экстремистской деятельности в работе органов местного самоуправления.

Важное значение для обеспечения соблюдения на территории муниципального образования законодательства о свободе совести и религиозных объединениях и о противодействии экстремистской деятельности имеет то, что в соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» (ст. 14) органы местного самоуправления (наряду с органами прокуратуры Российской Федерации, федеральным органом государственной регистрации и его территориальными органами) также вправе вносить в суд представление о ликвидации религиозной организации либо о запрете деятельности религиозной организации или религиозной группы.

Умелое и согласованное использование этого права открывает дополнительные возможности для организации взаимодействия органов прокуратуры с органами местного самоуправления в обеспечении законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан. Например, в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда, как отмечалось, пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших, реализует иные полномочия. Это позволяет следовать таким жизненно важным для многих категорий граждан принципам свободного доступа к правосудию, как «обеспечение квалифицированной юридической помощи, оказываемой профессиональными юристами», и «обеспечение существования бесплатного правосудия для беднейших слоев населения»  .

Из изложенного следует вывод о необходимости особого внимания взаимодействию прокуратуры с другими государственными и правоохранительными органами, судами, общественными и религиозными объединениями с целью обеспечения законности в сфере отношений государства и религиозных объединений.

 

ПРИМЕЧАНИЯ

 См.: Рябцев В.П., Капитонова Ю.В . Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в федеральных округах // Законность, 2001, № 10. С. 11.

 См.: Прокуратура в правовом государстве. М., 1997. С. 155.

 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994. С.   59.

 Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, изд. «Щит-М», 2002. С. 797.

  Зинуров Р.Н. Координационная деятельность российской прокуратуры: тенденции и закономерности. Уфа, 2002. С. 215.

 См. подробнее об этом: Настольная книга прокурора. С. 795–797.

 См.: Организация работы городской (районной) прокуратуры. С. 96–97.

 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 28.

 Там же. С. 95–96.

 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 36.

 См.: Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Издательский Дом «Автограф». Тула, 2004. С. 17–22.

 Там же. С. 23–24.

 НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями по вопросам соблюдения прав и свобод граждан (научно-методи-ческие рекомендации). Москва, 2003. С. 14.

 См.: Гущин В.З . Органы прокуратуры и общественные объединения. Формы взаимодействия // Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью № 2 (161). М., 2003. С. 55–56.

 См.: Бессарабов В.Г. Взаимодействие органов прокуратуры с общественными правозащитными организациями: состояние и перспективы / Информационный бюллетень Федерации мира и согласия № 2(20), 2004. С. 66.

 См.: Противодействие экстремистской деятельности: основные направления, криминологические проблемы, правовые основы: Практическое посо бие / Сост. Н.И. Снегирева; общ. ред. А.Г. Бабичева; прокуратура Курской об ласти. Курск, 2004.

  Прудников А.С., Андриашин Х.А. Административно-правовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998. С. 132.

  Статья 15 вступает в силу со дня официального опубликования настоящего Федерального закона и до 1 января 2006 г. применяется исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований ст. 84 и 85 настоящего Федерального закона (ст. 83 ч. 3).

 Пункт 8 ч. 1 ст. 15 вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции (абз. 2 ч. 3 ст. 83).

 См., например: Яблоков Н.П. Взаимодействие народных дружин и милиции. М.: «Юридическая литература», 1977. С. 4–13.

 См.: Власов А.А . Проблемы эффективности и доступности правосудия в России // Государство и право, 2004. № 2. С. 14.