Научно-практическая конференция в Санкт-Петербурге

Доклад А.Е. Себенцов Российское законодательство о религиозных объединениях:

А.Е. Себенцов

(г. Москва)

Российское законодательство о религиозных объединениях:
 состояние и перспективы

Законодательство - существенный, хотя и не главный фактор, влияющий на религиозную ситуацию: он сам испытывает разносторонние и разнонаправленные влияния. Действует он вместе с государственной правоприменительной системой, в общественной среде, сохраняющей многие психологические установки прошлых эпох. Отсюда, как представляется, и причуды в реализации, и отдельные порывы к изменению законодательства. Некоторые новые подходы, формируемые жизнью, проходят опробование в тени закона и далее становятся основой политических решений, отражающихся в законодательстве. Такая ситуация складывается сейчас в сфере образования, религиозного служения в вооруженных силах, да и в пенитенциарной системе.

Российское законодательство о свободе совести и религиозных объединениях основано на Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, включает базовый Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» 1997 года, на сегодня в основных чертах стабильно и обеспечивает возможности реализации прав граждан. Об этих двух основополагающих актах мне можно не рассказывать, все с ними знакомы.

Однако приходится отметить, что права и свободы, гарантируемые Конституцией, отнюдь не являются для России привычными. И несмотря на то, что нормы Конституции являются непосредственно действующими, имеют приоритет перед нормами законов, практическая их реализация встречает порой сопротивление, споры доходят до высших российских судов и до Европейского суда по правам человека, где Российская Федерация их проигрывает, возмещает потерпевшим ущерб, но практика совершенствуется медленно. Потому что кроме закона есть еще исторически сформировавшееся сознание, преломляющее писанные нормы, да и уважительное отношение к закону не очень традиционно. К тому же, невысоко и юридическое качество самих законов, которые порой допускают неоднозначное толкование, содержат противоречия и имеют пробелы. Тем не менее, в Российской Федерации зарегистрированы 23 тысячи религиозных организации почти 70 религий, конфессий, толков и направлений, и действуют по приблизительной оценке еще по крайней мере тысяч 10 незарегистрированных объединений религиозного характера, принадлежащих как к традиционным религиям, так и к новым. Их централизованного учета не ведется, но со значительной частью таких объединений так или иначе взаимодействуют региональные и местные администрации. Кстати, мысль о необходимости создать законодательные условия для информирования органов местного самоуправления религиозными группами о своем существовании и деятельности постепенно созревает. Представляется, что можно поставить условием любого взаимодействия с властями представление в муниципалитет некоторого минимума сведений, необходимых для идентификации религиозной группы и для контактов с нею.

Упоминание об особом регулировании вопросов, связанных с религиозными факторами, встречается примерно в 200 федеральных законах. Но это не все: есть общие для всех организаций и граждан нормы, которые касаются и религиозных организаций равно как всех других и относятся к гражданам вне зависимости от их религиозности. Скажем, правила пожарной безопасности. Поэтому в реальной ситуации правоприменения необходимо с одной стороны, оценить полноту актов, требующихся для ее анализа, и с другой, исключить применение актов, не распространяющихся на нее. Примером неправомерного распространения на религиозную организацию актов об образовании и неправомерной ликвидации религиозной организации по основанию, не предусмотренному законом, была попытка смоленской прокуратуры и суда ликвидировать религиозную организацию за ведение обучения религии в воскресной школе без лицензии на образовательную деятельность. Верховный Суда Российской Федерации восстановил право, предусмотренное Конституцией. Жаль только, что на нарушителей этого права не пала ответственность, установленная Уголовным кодексом[1] за воспрепятствование деятельности религиозных организаций, хотя они ее вполне заслужили.

Соответственно правоприменительная и судебная практика весьма разнообразна. Причем, суды тоже не всегда умеют правильно применить закон, и в силу непонимания религиозной специфики, и в силу исторически отягощенного сознания судей.

К острым вопросам, связанным с деятельностью судов, относится вопрос о включении религиозной литературы в федеральный список экстремистских материалов[2]. Невозможность на уровне районного суда разобраться в содержании религиозной литературы достаточно очевидна, а заинтересованные лица не всегда имеют возможность принять участие в судебном процессе. Так, 10 судов могут признать отсутствие экстремизма в некотором материале, что не помешает одиннадцатому суду признать материал экстремистским! Идею создания в отношении материалов религиозного содержания некоего центрального экспертного органа высказал Председатель Совета Муфтиев Р.Гайнутдин на встрече с Президентом России. И 27 июля ИТАР-ТАСС сообщил, что Министр юстиции РФ А.Коновалов утвердил положение о Совете при Минюсте РФ по изучению информационных материалов религиозного содержания на предмет выявления в них признаков экстремизма. В состав Совета могут входить представители религиозных организаций, ученые-религиоведы, специалисты в области противодействия экстремизму. Появилась надежда на возможность более разумных решений (не уверенность – суды не обязаны обращаться в совет при Минюсте, и его рекомендации для судов не обязательны). Однако проблема не замыкается только на религиозных материалах, а с учетом созданного задела запретов, часть из которых необоснованна, еще ждет урегулирования.

Ранее Минюстом России были приняты решения о деятельности другого совета – по государственной религиоведческой экспертизе, которые вызвали недоумение и возражения у юристов и правозащитников. История такова: 23 июля 2008 г. был принят Федеральный закон № 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации". В нем 131 статья-близнецы, вносящие изменения в такое же количество федеральных законов, которые заменили слова «Правительством Российской Федерации» на слова "уполномоченным федеральным органом исполнительной власти". В результате определение порядка проведения государственной религиоведческой экспертизы было передано Минюсту РФ. Соответственно были изданы приказы Минюста РФ - от 03 марта 2009 г. № 61, которым утвержден состав экспертного совета по проведению государственной религиоведческой экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации и от 18 февраля 2009 г. № 53 "О государственной религиоведческой экспертизе", которым утверждены Порядок проведения государственной религиоведческой экспертизы и Положение об Экспертном совете по проведению государственной религиоведческой экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации. Эти акты вступили в силу с даты признания утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 03.06.1998 г. № 565 "О порядке проведения государственной религиоведческой экспертизы" (с выходом постановления Правительства РФ от 17 марта 2009 г. № 234).

Минюст реализовал право и обязанность, возложенную на него законом, хотя с сомнительными элементами: функции совета по экспертизе приказом расширены за пределы, установленные законом, а в состав его включены священнослужители и сектоведы, от которых трудно ожидать объективности. На сегодня состоялось 2 заседания этого Совета, рассмотрен 1 вопрос (о признании организации езидов религиозной), принято положительное решение. Полагаю, что пока деятельность этого Совета в противоречие с законом не вошла.

Законопроектная деятельность не стоит на месте. В рамках весенней сессии Государственной Думы приняты законы о внесении изменений в статьи 17-1 и 53 Федерального закона «О защите конкуренции»[3] - предусматривает возможность обойтись без конкурсов при передаче недвижимости в пользование для ведения социальной деятельности, в том числе, религиозным и образовательным организациям. Другой, внесенный Президентом Российской Федерации, изменяет некоторые нормы закона «О некоммерческих организациях»[4]. Он снимает предусмотренную статьей 32 обязанность ежегодно представлять в Минюст России заметный объем информации с тех организаций, которые не имеют иностранцев в числе учредителей, членов, участников, не получают иностранных средств и чей объем бюджетов не превышает 3 млн. рублей. Вместо этого организация просто направляет заявление.

Остальные проекты пока менее продвинуты. Есть две темы, которые упорно поднимаются и остаются по-прежнему неподъемными. Это противодействие незаконной миссионерской деятельности и разделение религиозных объединений на традиционные и нетрадиционные.

На первом направлении Минюстом России уже 5 лет готовятся предложения. Они начались с попытки написать законопроект (который был опубликован в Интернете и получил жесткую критику общественности, рабочей группы Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве РФ и ГГПУ Президента РФ). Далее он был возвращен на стадию разработки концепции и в ней находится до сих пор. Конституция предполагает свободу слова и право каждого распространять информацию. В эти фундаментальные препятствия упираются все попытки запретить ту или иную миссионерскую деятельность. Кроме того, правовое равенство религиозных организаций не дает возможности сформулировать норму так, чтобы она запрещала миссионерство иностранных и нетрадиционных организаций и не препятствовала миссионерству российских традиционных, а именно это является смыслом проекта. Кроме того, в Государственной Думе «висит» подобный законопроект, внесенный Курултаем Республики Алтай в начале 2008 года. В профильном комитете Государственной Думы есть рабочая группа под председательством депутата С.А.Маркова, готовая активно включиться в продвижение – но нет предмета…

Попытка разделения религий на традиционные и нетрадиционные возродилась в форме законопроекта о социальном партнерстве. Проект по заданию православной общественности (В.И.Якунина, Фонд апостола Андрея Первозванного) разрабатывался Центром социального проектирования (С.С.Сулакшин), был в конце прошлого 2008 года презентован, мне известны две рецензии на него – одна И.В.Понкина, другая моя, отличающиеся исходными точками зрения, но сходящиеся в оценке его как негодного. Это законопроект был представлен В.И.Якуниным на заседание Комиссии при Правительстве Российской Федерации в марте с.г. и разослан для сведения. Пока дальнейшего движения он не получил.

Более активно ведутся законопроектные работы, связанные с имуществом религиозного назначения, памятниками культуры и благотворительностью. Все 3 темы связались в тесный узел.

Актуальность темы об имуществе религиозного назначения связана с тем, что началось разделение памятников культуры в федеральную и в собственность субъектов Федерации. Первым таким субъектом стал Санкт-Петербург, 31 декабря[5] прошел раздел основного объема имущества, из 1184 объектов 680 передано в собственность города, а 504 - в федеральную собственность. Осталось 13 объектов религиозного значения - Исаакиевский собор, Сампсониевский собор и колокольня, Спас на крови с часовней и ризницей, собор Воскресения Словущего в комплексе зданий Смольного монастыря, до конца года и по ним будет найдено решение. Такая же работа ведется в Москве, в Калининграде и по объектам Золотого кольца России, все остальные субъекты Федерации на очереди. И если передача религиозного имущества из федеральной собственности нормативно урегулирована постановлением Правительства, то из собственности субъектов – не везде и разнообразно, а как органы охраны памятников, так и церковь заинтересованы в единстве подходов. Поэтому нужен федеральный закон. Есть и еще одно обстоятельство.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установил, что в собственности субъекта Российской Федерации может находиться только имущество, необходимое для осуществления полномочий и деятельности его органов (Статья 26.11). Остальное имущество в соответствии с законом[6] подлежит отчуждению или перепрофилированию. Подобное правило действует и относительно муниципального имущества[7]. Так что проблему передачи имущества религиозного назначения надо законодательно урегулировать и дать разумные сроки на ее решение.

Разработка законопроекта идет непросто, есть противоречия между Минэкономразвития и Минкультуры, есть трудности с Церковью. Работа идет, есть надежда на согласованный текст в этом году. Эта же тема интересует и Комитет Госдумы по собственности, и, естественно, Комитет по делам общественных и религиозных организаций.

Одновременно рассматривается проблема сохранения государственного финансирования ремонтно-восстановительных работ на памятниках религиозной культуры, переданных Церкви. Сегодня большая часть памятников религиозной культуры находится в федеральной собственности, государство только из федерального бюджета выделяет ежегодно 2,2 млрд руб. на их реставрацию. Вопрос сохранения поддержки восстановления и содержания памятников культуры, переданных некоммерческим организациям, прорабатывается. К заинтересованным участникам приходится добавить Минфин России и Бюджетный комитет ГосДумы.

Одновременно в Комитете по культуре ГосДумы Государственной Думы Российской Федерации подготовлен законопроект об объектах культурного наследия объемом 202 страницы, затрагивающий 16 федеральных законов, включая Гражданский и Гражданский процессуальный кодексы. Если учесть еще ведущуюся по Указу Президента России[8] работу по совершенствованию гражданского законодательства, только концепция которой заняла 139 листов, то становится яснее громадная сложность задачи.

Однако, и это не все. Еще одна проблема связана с понятиями имущества религиозного назначения и благотворительного назначения. Благотворительность – естественное дело религиозных организаций; в начале прошлого века у религиозных организаций было отобрано и то¸ и другое имущество. Поэтому рядом с имуществом религиозного назначения всегда вспоминается и имущество, необходимое для благотворительности.

Общественная важность возрождения благотворительности нашла отражение в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р, которая отнесла содействие развитию практики благотворительной деятельности граждан и организаций, а также распространению добровольческой деятельности (волонтерства) к числу приоритетных направлений социальной и молодежной политики.

В развитие этой темы только что принята[9] Концепция содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации. В частности, концепция предполагает возможности субъектов Федерации и муниципалитетов предоставлять помещения некоммерческим организациям для ведения благотворительной деятельности в безвозмездное пользование. Бесконкурсность этой процедуры, как я отметил ранее, уже закреплена законом. Таким образом, вопрос по благотворительному имуществу решается для религиозных организаций в числе других некоммерческих, но понимание этого подхода овладело еще не всеми.

Среди предложений Концепции и возможность формирования и пополнения целевого капитала некоммерческих организаций через пожертвование ценных бумаг и недвижимого имущества. Это идея представляется совершенно правильной, и ее законодательное закрепление в перспективе может решить проблему источников финансирования религиозных организаций. До революции многие православные приходы имели доходные дома, мусульманские – пожертвованные или завещанные общине дома, производства и лавки, это называлось вакуфы. Они находились в доверительном управлении, а полученные от них средства шли на религиозное образование, на обеспечение текущей деятельности.

Кроме того, Минэкономразвития разрабатывает проект закона, который должен расширить круг благотворительных организаций, предусмотреть в их числе религиозные, предоставить налоговые льготы на благотворительную деятельность (в том числе добровольцам и благополучателям). Законопроект был проработан в Аппарате Правительства в мае и направлен на заключение в ГГПУ Президента РФ, где получил ряд серьезных замечаний. Возвращен в Минэкономразвития на доработку, имеет шансы быть внесенным в ГосДуму этой осенью.

Еще один законопроект, касающийся религиозной тематики, рождается в Государственной Думе под руководством Е.Б.Мизулиной. Он посвящен теме обеспечения прав детей на надлежащее воспитание, естественно, духовное в том числе. Объемный труд, под ним уже расписались многие депутаты, но его дальнейшая судьба пока не ясна, благородность темы может войти в противоречие со сложностью ее воплощения.

Смежная тема, связанная с законодательством - так называемая проблема ОПК, или религия и школа. Министерство образования и науки России, наконец, достигло договоренности с Русской православной церковью по этому вопросу и 19 марта 2009 г. на высоком уровне закрепила договоренность протоколом, который можно найти в Интернете[10]. В вариативной части государственного образовательного стандарта будет 3 варианта наполнения духовно-нравственной области: (1) Основы православной (либо исламской, иудейской и т.д.) культуры; (2) основы религиозной культуры (представленная в одном курсе религиоведческая информация об исламе, буддизме, иудаизме, иных религиях и различных христианских конфессиях); (3) Основы светской этики. Выбор за учащимися и родителями свободный, изучение выбранного курса под руководством светских учителей обязательное. Согласованное решение было дополнительно проработано с лидерами других религиозных организаций и публично оглашено на совещании Президента РФ Д.А.Медведева с религиозными лидерами 21 июля. Дополнительного законодательного регулирования здесь, скорее всего (с учетом законопроекта Мизулиной), не потребуется, эта схема вписывается в новую систему образовательных стандартов, о которой было столько шуму.

На том же совещании Президент и он же Главнокомандующий Вооруженными Силами объявил о введении в Вооруженных Силах института воинских и флотских священнослужителей. Фактически на сегодняшний день более 2 тысяч священников-добровольцев уже работают в войсках. Проводятся слеты православных капелланов, священники сопровождают даже моряков в походах на подводных лодках – хотя трудно найти для этого законное основание. Видимо, такая потребность действительно сложилась: по данным Главного управления воспитательной работы Вооруженных сил РФ, если в 1996 году только 36% военнослужащих армии и флота считали себя верующими, то в 2008 году их стало уже 63%.

Как сообщил министр обороны РФ А.Сердюков, планируется, что священнослужителей в армии будет не более 250 человек, а их зарплата - как у заместителей по воспитательной работе бригады (чуть более 20 тысяч рублей). Институт священников в армии будет вводиться в три этапа - сначала в российских военных базах за границей, потом в бригадах постоянной готовности, после этого - в округах, на флотах и в центральном управлении Минобороны, куда войдут представители всех традиционных конфессий.

Представляется, что нормативное обеспечение этого решения потребует законодательных инициатив. Видимо, их следует ожидать от Президента.

Хотелось бы отметить, что законы не только принимаются, но и работают. В феврале 2008 года был принят закон, позволяющий духовным образовательным учреждениям профессионального религиозного образования давать образование по государственным образовательным стандартам, аккредитовываться и выдавать дипломы государственного образца.

Московская, хабаровская, смоленская, саратовская семинарии готовятся к реализации. Для обеспечения возможности ведения высшего профобразования для целей лицензирования приказом Рособрнадзора разрешено учитывать церковные ученые степени преподавательского состава, при необходимости на переходный период могут быть сделаны и другие послабления требований. Хочется выразить надежду, что с будущего года успеха добьются первые духовные заведения, в результате повысится и светская образованность священнослужителей, и общий уровень их подготовки, необходимые для способности всего российского общества достойно отвечать на вызовы нового века.

Вместе с тем, Русской православной церковью неоднократно уже выдвигалась проблема ученых степеней по теологии, которые представляются преждевременными: попытки религиозного образования вписаться в светскую систему организации образования еще только начинаются. На сегодня ВАК считает, что священнослужители, имеющее необходимое светское образование, могут получать ученые степени в рамках светских дисциплин (истории, философии) и этого достаточно. Однако на прошедшем в Киеве 25 июля с.г. заседании Синода было объявлено о введении общецерковной аспирантуры (без привязки к образовательному учреждению), что для светской науки нехарактерно.